Kto zyskuje? Kto traci?
Stany Zjednoczone stanowią największy rynek zbytu narkotyków w zachodniej hemisferze, a kraje Ameryki Łacińskiej wciąż pozostają ich największym producentem [1]. Państwa, takie jak Kolumbia czy Meksyk, są uznawane za głównych producentów heroiny i marihuany, natomiast uprawa liści koki i produkcja kokainy koncentruje się głównie w regionie andyjskim [2]. Ponadto, Ameryka Środkowa stanowi newralgiczny punkt na narkotykowym szlaku przemytniczym (w szczególności do Stanów Zjednoczonych). Warto zwrócić uwagę na skalę problemu, jakim jest produkcja oraz przemyt narkotyków w Ameryce Środkowej i Południowej, a także rangę zaangażowania USA w walkę z tym rodzajem przestępczości.
Prężna walka z meksykańskim przemytem
Walka ze środkami odurzającymi stała się jednym z głównych celów polityki zagranicznej USA na przełomie lat 60. i 70. XX wieku [3]. Na zmianę podejścia rządu Stanów Zjednoczonych do kwestii narkotyków wpłynęła między innymi rosnąca dostępność i różnorodność środków, a co za tym idzie zwiększająca się liczba uzależnionych obywateli tego kraju (już nie tylko z niższych warstw społecznych, ale także z klasy średniej).
Administracja Richarda Nixona jako pierwsza rozpoczęła tzw. war on drugs [4]. Priorytetem polityki antynarkotykowej ówczesnego prezydenta USA stało się zatrzymanie napływającej z Meksyku nielegalnej marihuany. W 1969 roku przeprowadzono pierwszą operację zwalczającą przemyt – Operation Intercept [5]. Kolejnym krokiem w walce z narkotykami było utworzenie tzw. Task Force One, Prezydenckiej Grupy Zadaniowej ds. Narkotyków, Marihuany i Niebezpiecznych Środków Odurzających. Na początku lat 70. ub. wieku USA dotknęła fala uzależnień wśród żołnierzy powracających z Wietnamu, co wpłynęło na podjęcie decyzji o utworzeniu Agencji Wykonawczej ds. Narkotyków (DEA) [6].
Reaktywacja „war on drugs” Reagana. Militaryzacja działań za rządów Busha
Rządy prezydentów Geralda Forda oraz Jimmy’ego Cartera odsunęły politykę antynarkotykową na dalszy plan, co w efekcie doprowadziło do szybkiego zwiększenia ilości nielegalnych środków odurzających na krajowym rynku.
Na początku administracji Ronalda Reagana antynarkotykowa polityka USA dotyczyła przede wszystkim trzech krajów regionu andyjskiego: Boliwii, Peru i Kolumbii, później również Ekwadoru i Wenezueli. Dopiero w 1982 roku Ronald Reagan ogłosił rozpoczęcie kolejnej walki z narkotykami [7]. W 1986 roku została stworzona tzw. certyfikacja [8], która z czasem stała się często używanym narzędziem dyplomatycznych nacisków na państwa latynoamerykańskie. W tym samym roku przyjęto Ustawę o Przeciwdziałaniu Nadużywaniu Narkotyków (Anti-Drug Abuse Act), w ramach której przewidziano blisko 3 miliony dolarów na przechwytywanie narkotyków przed wprowadzeniem ich w granice Stanów Zjednoczonych.
Administracja George’a W. H. Busha przyczyniła się do militaryzacji polityki antynarkotykowej. W 1989 roku rząd USA podpisał tzw. National Defence Authorization Act, który ustanawiał Pentagon najważniejszą instytucją nadzorującą działania antynarkotykowe, co było równoważne z udziałem wojska w przeprowadzanych programach antynarkotykowych [9]. Jedną z największych inicjatyw antynarkotykowych była tzw. Inicjatywa Andyjska (AI – Andean Initiative) z 1989 roku, która stanowi jaskrawy przykład zaangażowania sił zbrojnych w programy tego typu [10]. Cztery lata prezydentury prezydenta George’a Busha Seniora przyniosły zatem próby wspólnego rozwiązania problemu narkotykowego, jednak bez pozytywnych skutków.
Reforma Clintona
Bill Clinton obiecał wyborcom zmianę kierunku polityki bezpieczeństwa USA. Nowy prezydent miał zrezygnować z militarnego aspektu walki z narkobiznesem i skupić się na ograniczeniu popytu na narkotyki na rynku krajowym. Niestety, ochłodzenie. stosunków z Kolumbią nie pozwoliło rządowi na podjęcie konkretnych kroków w tym kierunku.
Narkotyki podczas administracji Billa Clintona zostały uznane za główny problem polityki zagranicznej USA wobec regionu Ameryki Łacińskiej. Prezydent wraz z Kongresem postanowił zredukować środki przeznaczone na pomoc dla kolumbijskiego rządu, co skutecznie uniemożliwiło Kolumbijczykom walkę z oddziałami FARC [11]. Sukcesy w walce z narkobiznesem były w związku z tym niewielkie, zaś rolę karteli narkotykowych szybko przejęła kolumbijska guerrilla [12]. Warto zauważyć, że w okresie drugiej kadencji Billa Clintona (1996–2000) relacje między Kolumbią a Stanami Zjednoczonymi uległy znaczącej poprawie. Wiązało się to z rosnącą pozycją FARC i kończącą się kadencją ówczesnego prezydenta Kolumbii – Ernesto Sampera.
Nowe tysiąclecie – nowe inicjatywy
XXI wiek przyniósł kolejny etap polityki antynarkotykowej, który rozpoczął się wraz z przyjęciem tzw. Planu Kolumbia. W 1999 roku sytuacja w Kolumbii uległa pogorszeniu w związku z nasileniem działalności FARC, która przyczyniła się do destabilizacjikraju. Prezydent Andrés Pastrana wyszedł wówczas z propozycją stworzenia planu pomocowego dla Kolumbii, którego głównym celem miało być pomyślne zakończenie negocjacji z FARC [13]. Plan, po wprowadzeniu dużych modyfikacji przez rząd Stanów Zjednoczonych, wszedł w życie w 2000 roku. Rząd USA skupił się w swoich działaniach na walce z narkobiznesem oraz przestępczością, w zakres Planu wchodziły między innymi opryski upraw koki z powietrza, a także zaangażowanie miejscowej ludności w uprawy nowych produktów ,takich jak kawa czy cytrusy. Starania Białego Domu nie przyniosły jednak oczekiwanych skutków. Niedokładne opryski herbicydami powodowały nie tylko niszczenie upraw koki, doprowadzały również do skażenia pozostałych rodzajów upraw. Ponadto wpływały na degradację gleby i były przyczyną licznych przypadków zachorowań ludności na choroby skóry i układu oddechowego. Próby przekwalifikowania rolników także nie przyniosły powodzenia. Wszystkie inne uprawy były znacznie mniej opłacalne od upraw koki oraz jej późniejszej sprzedaży do produkcji kokainy. Co więcej, koka miała gwarancję zbytu, co często stanowi problem przy innych produktach rolnych. Niepowodzenia nie zniechęciły jednak polityków Waszyngtonu do uznania Planu Kolumbia za sukces i inicjowania kolejnych programów antynarkotykowych.
Prezydent George W. Bush, odnosząc się do Inicjatywy Andyjskiej powołanej do życia w 1989 roku przez swojego ojca, 14 kwietnia 2001 roku obwieścił nową Andyjską Inicjatywę Regionalną (ARI). Program ten, przeznaczony dla regionu andyjskiego, miał stanowić kontynuację polityki antynarkotykowej w Kolumbii i innych krajach regionu. ARI objęła w sumie siedem krajów: Boliwię, Brazylię, Ekwador, Kolumbię, Panamę, Peru i Wenezuelę, a przewidziane w niej działania koncentrowały się wokół tzw. 3D: democracy, development, drugs. Andyjska Inicjatywa Regionalna stała się najistotniejszym po Planie Kolumbia programem realizowanym w Ameryce Łacińskiej przez USA, a współistniejąca z nią Andean Counterdrug Initiative (ACI) – najważniejszą inicjatywą antynarkotykową.
W marcu 2007 r. prezydent Meksyku poprosił prezydenta George’a W. Busha o pomoc w zwalczaniu przemytu narkotyków i przestępczości [14]. Rząd Stanów Zjednoczonych miał nadzieję, że tzw. Plan Merida odniesie taki sam „sukces“, jak wspomniany uprzednio Plan Kolumbia. W 2007 roku rządy Meksyku i Stanów Zjednoczonych ogłosiły tzw. Inicjatywę Merida. Na mocy podpisanego porozumienia USA w ciągu 3 lat przeznaczyły 1,4 mld dolarów na wsparcie działań zmierzających do redukcji podaży narkotyków w Meksyku i krajach Ameryki Środkowej [15]. Jednym z kluczowych czynników powstania Inicjatywy Merida była fala „narkoprzemocy” wzrastająca w Meksyku od 2005 roku. Ze strony USA główną przyczyną zawarcia współpracy była chęć walki z terroryzmem, głównie po atakach z 2001 roku. Program dla Meksyku skupia się na udzielaniu wsparcia w zakresie prac wywiadowczych i modernizacji funkcjonowania meksykańskich służb bezpieczeństwa. Budżet przeznaczony dla tego projektu został podzielony na trzy główne kategorie: 1) zwalczanie handlu narkotykami, terroryzmu i bezpieczeństwo graniczne; 2) bezpieczeństwo publiczne oraz 3) budowa praworządnego państwa i jego instytucji [16]
Barack Obama, który 20 stycznia 2009 roku został zaprzysiężony na prezydenta Stanów Zjednoczonych, swoją I kadencję rozpoczął stwierdzeniem: „Nadszedł czas na nowe przymierze Ameryk” [17]. Prezydent Obama przyznał, że „wojna z narkotykami” okazała się nieskuteczna, mówił także o konieczności rozpoczęcia debaty na temat alternatywnych rozwiązań tego problemu [18]. W pierwszym roku urzędowania Obamy rozszerzono militarystyczną politykę antynarkotykową poprzedników w obu Amerykach. Warto jednak zaznaczyć, że administracja Baracka Obamy skupiła się głównie na zmianie podejścia do problemu narkotykowego i sklasyfikowania go jako kwestii należącej do działu zdrowia publicznego.
Obecny prezydent USA, Donald J. Trump, nie jest obojętny wobec problemu, jakim są uzależnienia, dotykające obywateli Stanów Zjednoczonych. W jednym ze swoich przemówień stwierdził: „Jako Amerykanie nie możemy pozwolić, aby to się działo, czas wyzwolić naszą społeczność z plagi uzależnienia od narkotyków. Nigdy tak nie było. Możemy być pokoleniem, które zakończy epidemię opioidową. Możemy to zrobić” [19]. Oczywiście, prezydent Trump odnosi się w przytoczonej wypowiedzi głównie do uzależnienia od leków (ang. opioids), jednak można je także odczytać jako deklarację walki z różnymi przyczynami uzależnień, w tym – narkotykami.
Bilans zysków i strat
Nietrudno zauważyć, że pomoc Waszyngtonu w zwalczaniu narkobiznesu na obszarze Ameryki Łacińskiej nie jest bezinteresowna. Pierwszym, co przychodzi na myśl, to chęć zapewnienia bezpieczeństwa i zdrowia obywatelom USA. Warto zapytać jednak, czy za decyzjami Białego Domu stoją jedynie te idealistyczne idee. Odpowiedź na to pytanie najłatwiej przedstawić na podstawie analizy poszczególnych działań i planów kolejnych prezydentów Stanów Zjednoczonych
Jak się okazuje, Stany Zjednoczone czerpią ogromne zyski z poszczególnych inicjatyw antynarkotykowych. Przykładowo, część środków, które kolumbijski rząd otrzymał od USA, została wydana na broń, kupioną od Stanów Zjednoczonych. Ponadto, śmigłowce służące do oprysków (wypożyczane za pieniądze USA) pochodzą z wielkich korporacji – Bell Helicopter i Sikorsky Aircraft Corporation (obie zarejestrowane są właśnie w Stanach Zjednoczonych) [20].
Inny duży program, tym razem dla Meksyku – Inicjatywa Merida – ma kilka pozytywnych skutków. Jednym z nich jest poprawa stosunków pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Meksykiem. Prezydent Felipe Calderón był pierwszym zagranicznym przywódcą, który złożył wizytę w Białym Domu po objęciu urzędu przez prezydenta Obamę. Innym przykładem sukcesu Inicjatywy jest duża liczba ekstradycji z Meksyku do Stanów Zjednoczonych. Największa liczba ekstradycji miała miejsce w 2013 roku (115 pozytywnych odpowiedzi na wnioski o ekstradycję do USA) [21]. Problem handlu narkotykami w Meksyku jest jednak ogromny. Jego wyeliminowanie wydaje się niemożliwe w tempie tak szybkim, jak to początkowo zakładane przez twórców projektu. Już wcześniejszy Plan Kolumbia pokazał, że Stany Zjednoczone mogą zredukować działalność karteli w jednym kraju, co nieodmiennie prowadzi jednak do zwiększenia aktywności handlarzy w państwach sąsiadujących . Na walkę z narkotykami władze Meksyku wydają około 15% swojego PKB – kuriozalny zatem wydaje się fakt, że to właśnie kartele narkotykowe są często lepiej uzbrojone niż meksykańska policja [22].
Według szacunków rządu USA, podczas realizacji projektu antynarkotykowego w Meksyku produkcja opium wzrosła, a produkcja konopi spadła. Ponadto, pomimo ograniczeń przywozowych dotyczących prekursorów chemicznych [23] i demontażu tajnych laboratoriów, produkcja metamfetaminy, o średniej czystości 96%, nadal utrzymuje się na wysokim poziomie [24].
Pesymistyczne prognozy
Trzeba zaznaczyć, że ciągła walka rządu z kartelami narkotykowymi często nieprzynosząca oczekiwanych efektów (między innymi z powodu korupcji na najwyższych szczeblach władzy państwowej) jest męcząca dla mieszkańców państw Ameryki Łacińskiej. Mają oni dość ciągłych strzelanin i ataków terrorystycznych na miejsca publiczne, realizowanych w odwecie przeciw działaniom antynarkotykowym. Problemem krajów latynoamerykańskich stała się agresywna polityka, która dotyka bezpośrednio miejscową ludność, często niepowiązaną z działalnością narkotykową. W krajach andyjskich na cel wzięto rolników produkujących liście koki z przeznaczeniem na produkcję kokainy. Ucierpieli na tym ludzie, których działalność nie miała charakteru przestępczego, nie byli także związani bezpośrednio z mafią czy kartelem. W efekcie opinia publiczna negatywnie odbiera ingerencje USA w miejscową politykę antynarkotykową, co skutkuje brakiem poparcia społeczeństwa dla kolejnych inicjatyw Białego Domu.
XXI wiek przyniósł nowe podejście do problemu narkobiznesu. Kolejni prezydenci chcą, aby w ramach walki z narkotykami nacisk kłaść nie na represje, tylko na tzw. redukcję szkód. Wyjaśniając dokładniej – na wpływanie na konsumentów tak, aby spadał popyt na narkotyki w Stanach Zjednoczonych. Zmiany zachodzą również w krajach latynoamerykańskich, wynikają m.in. z osłabienia roli USA jako hegemona i państwa przewodzącego na arenie międzynarodowej. Ameryka Łacińska jest bardziej niezależna niż kiedyś, przywódcy postępują zgodnie z własnymi interesami i przekonaniami. Przykładem może być Boliwia, która prowadzi politykę narkotykową całkowicie niezależnie od Stanów Zjednoczonych. W 2004 roku zalegalizowano tam uprawę koki, a w roku 2008 zrezygnowano z działalności Drug Enforcement Agency na terytorium kraju.
W ostatnich latach głośno mówi się również o tym, że należy zmienić cały model walki z narkotykami, nie wykluczając legalizacji narkotyków. Jednakże zmiany te muszą zaistnieć przede wszystkim w skali globalnej, gdyż zmiana przepisów w jednym kraju nie może mieć zbyt wielkiego znaczenia. Sprzeczne interesy krajów i całkowicie odmienne podejście do problemu sprawia, że obecnie nie ma realnej szansy na globalną współpracę państw. Wydaje się zatem, że zgodnie z zasadą „popyt rodzi podaż” nic nie jest w stanie zatrzymać handlu narkotykami w tym regionie.
Autorka: Martyna Magaj
Tekst ukazał się w ramach współpracy z Forum Młodych Dyplomatów.
Bibliografia:
[1] Zob. A. Oberda-Monkiewicz, Polityka USA wobec Ameryki Łacińskiej po zimnej wojnie, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2009, s. 90.
[2] U. Ługowska, Boom kokainowy w Ameryce Łacińskiej : Casus Boliwii, Wydawnictwo Trio, Warszawa 2002, s. 9.
[3] A. Oberda-Monkiewicz, dz. cyt., s. 91.
[4] Potoczna nazwa „wojny z narkotykami”, prowadzonej przez Stany Zjednoczone.
[5] U. Ługowska, dz. cyt., s. 102.
[6] Ang. Drug Enforcement Administration.
[7] K. Derwich, Instrumenty polityki zagranicznej USA wobec państw Ameryki Łacińskiej 1945–2000, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2010, s. 188.
[8] Departament Stanu przedstawia prezydentowi Stanów Zjednoczonych roczny raport z działań antynarkotykowych poszczególnych państw (dot. osiągnięć lub też niedociągnięć), na jego podstawie podjęta zostaje decyzja o przyznaniu lub wstrzymaniu certyfikatu. Wstrzymanie certyfikatu jest równoznaczne ze zamrożeniem pomocy gospodarczej rządu USA i trudnościami w otrzymaniu kredytów z Międzynarodowego Funduszu Walutowego czy Banku Światowego. Dodatkowo, prezydent może nałożyć sankcje handlowe na kraje niespełniające wymagań stawianych przez politykę antynarkotykową Stanów Zjednoczonych.
[9] A. Oberda-Monkiewicz, dz. cyt., s. 92.
[10] Tamże, s. 93.
[11] Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – pol. Rewolucyjne Siły Zbrojne Kolumbii.
[12] Określenia tego używa się zamiennie z nazwą „partyzantka”, może dotyczyć wszelkiego rodzaju oddziałów paramilitarnych, z udziałem byłych wojskowych lub cywilów, które destabilizują sytuację wewnątrz kraju. Tradycyjnie określenia „guerrilla” używa się niemal wyłącznie w kontekście latynoamerykańskim, spotyka się je jednak także np. w odniesieniu do ruchów partyzanckich w Azji. .
[13] K. Derwich, dz. cyt. s. 197.
[14] C. Ribando Seelke, K. Finklea, U.S.-Mexican Security Cooperation: The Mérida Initiative and Beyond, Congressional Research Service, 22.02.2016, s. 9.
[15] M. Maciejewska, „War on Drugs”, czyli polityka narkotykowa Stanów Zjednoczonych, Homoamericanus – blog studentów amerykanistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego, 7.05.2005, https://homoamericanus.wordpress.com/2013/05/07/war-on-drugs-czyli-polityka-narkotykowa-stanow-zjednoczonych/, [dostęp: 16.12.2017].
[16] P. Hirniak, Plan Kolumbia 30 lat później, portal Narkopolityka, 10.05.2010, http://www.narkopolityka.pl/swiat/amerykalacinska/hirniak-plan-kolumbia, [dostęp: 16.10.2017].
[17] Remarks of Senator Barack Obama: Renewing U.S. Leadership in the Americas, 23.05.2008, http://www.barackobama.com/2008/05/23/remarks_of_senator_barack_obam_68.php. [dostęp: 25. 01. 2018].
[18] Raport Światowej Komisji Do Spraw Polityki Narkotykowej, czerwiec 2011 r., http://www.globalcommissionondrugs.org/wp-content/uploads/2017/10/GCDP_WaronDrugs_PL.pdf [25. 01. 2018.]
[19] Zob. D. Merica, CNN Politics, 26.10.2017, http://edition.cnn.com/2017/10/26/politics/donald-trump-opioid-epidemic/index.html [dostęp: 3.1.2018]
[20] P. Hirniak, dz. cyt.
[21] C. Ribando Seelke, K. Finklea, dz. cyt., s. 19.
[22] T. Skowronek, Meksykańska wojna narkotykowa, portal Geopolityka.org, 9.10.2011, http://www.geopolityka.org/analizy/tomasz-skowronek-meksykanska-wojna-narkotykowa, [dostęp: 16.10.2017].
[23] W naukach chemicznych: substancja występująca lub tworząca się na początku reakcji, przechodząca później w inną substancję.
[24] C. Ribando Seelke, K. Finklea, dz. cyt., s. 20.
Źródło zdjęcia głównego: Pixabay